Pasal 1 angka 22 UU Perbendaharaan Negara sebagai Batasan Kerugian Negara (studi kasus pada Bank Century)

Dalam peraturan perundang-undangan yang saat ini beraku, ketentuan tentang kerugian Negara disebutkan dalam Undang-Undang Nomor 31 Tahun 1990 jo. Undang-Undang Nomor 20 Tahun 2001 Tentang Pembertantasan Tindak Pidanan Korupsi (selanjutnya disebut UU PTPK) dan Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara. Dalam UU PTPK, terdapat dua pasal dan penjelasannya yang mengandung unsur kerugian Negara. Selengkapnya kedua pasal dan penjelasan tersebut adalah sebagai berikut:

Pasal 2

1)      Setiap orang yang secara melawan hukum melakukan perbuatan memperkaya diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 4 (empat) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan denda paling sedikit Rp200.000.000 (dua ratus juta rupiah) dan paling banyak Rp1.000.000.000 (satu miliar rupiah)

 

Pasal 3

Setiap orang yang dengan tujuan menguntungkan diri sendiri atau orang lain atau suatu korporasi, menyalahgunakan kewenangan, kesempatan atau sarana yang ada padanya karena jabatan atau kedudukan yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara, dipidana dengan pidana penjara seumur hidup atau pidana penjara paling singkat 1 (satu) tahun dan paling lama 20 (dua puluh) tahun dan atau denda paling sedikit Rp50.000.000 (lima puluh juta rupiah) dan paling banyak Rp1.000.000.000 (satu miliar rupiah).

 

Penjelasan Pasal 2 ayat (1)

Yang dimaksud dengan “secara melawan hukum” dalam pasal ini mencakup perbuatan melawan hukum dalam arti formil mapun dalam arti material yakni meskipun perbuatan tersebut tidak diatur dalam peraturan perundang-undangan namun apabila perbuatan tersebut dianggap tercela karena tidak sesuai dengan rasa keadilan atau norma-norma kehidupan sosial dalam masyarakat maka perbuatan tersebut dapat dipidana. Dalam ketentuan ini, kata “dapat” sebelum frasa “merugikan keuangan atau perekonomian” menunjukan bahwa tindak pidana korupsi merupakan delik formil, yaitu adanya tindak pidana korupsi cukup dengan dipenuhinya unsur-unsur perbuatan yang sudah dirumuskan bukan dengan timbulnya akibat.

Penjelasan Pasal 3

Kata “dapat” dalam ketentuan ini diartikan sama dengan Penjelasan Pasal 2.

UU No.1 Tahun 2004 Tentang Perbendaharaan Negara (selanjutnya disebut UU Perbendaharaan Negara) secara eksplisit menyebutkan definisi kerugian Negara. Pasal 1 angka 22 menyebutkan bahwa kerugian Negara adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Antara UU PTPK dan UU Perbendaharaan Negara terdapat titik singgung berkaitan dengan pengertian kerugian Negara. Hanya saja, terjadi ketidaksinkronan di antara dua undang-undang tersebut. Ketidaksinkronan ini berkaitan dengan pencatuman kata “dapat” pada frasa “yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK. Hal ini memperlihatkan bahwa UU PTPK menganut pemahaman kerugian Negara secara formil,  tanpa harus terdapat kerugian yang nyata. Sedangkan UU Perbendaharaan Negara mengharuskan kerugian Negara bersifat nyata dan pasti jumlahnya.

Menurut Laica Marzuki, pencatuman kata “dapat” pada frasa “yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara” dalam Pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK mengandung cakupan makna yang kurang jelas serta agak luas. Selain itu juga tidak memenuhi rumusan kalimat yang in casu dipersyaratkan bagi asas legalitas sutau ketentuan pidana, yaitu lex certa, artinya ketentuan tersebut harus jelas dan tidak membingungkan (memuat kepastian) serta lex stricta, artinya ketentuan itu harus ditafsirkan secara sempit. Hal ini dimaksud mengakibatkan ketidakpastian hukum (rechtsonzekerheid) yang dijamin konstirusi, dalam Pasal 28D ayat (1) UUD 1945.

Pendapat Laica Marzuki di atas disampaiakan sebagai dissenting opinion dalam putusan MK Nomor 003/PUU-IV/2006. Putusan MK sendiri memang tidak menganggap pencantuman kata “dapat” pada frasa “yang dapat merugikan keuangan Negara atau perekonomian Negara” dalam pasal 2 ayat (1) dan Pasal 3 UU PTPK inskonstitusional. Dasar alasan MK dapat dipahami sebagai bagian dukungan agar UU PTPK dapat berfungsi sebagai jaring yang dapat menjerat sebanyak mungkin pelaku tindak pidana korupsi, bak alat penangkap ikan yang menggunakan kain belacu sehingga mampu menjaring kuman-kuman kecil sekalipun. Namun, sebagaimana dikemukakan Laica Marzuki, pada bagian ujung yang paling ekstrem dari kata “dapat” itu, petugas-petugas penyidik dan penuntut umum dapat pula menyampingkan beberapa perkara tindak pidana korupsi tertentu secara tebang pilih, dengan alasan “tidak dapat”, “tidak terbukti”, dan sebagainya.

Menurut Erman Rajagukguk, rumusan undang-undang harus memenuhi tiga hal. Pertama, undang-undang dan pelaksanaanya harus bisa menciptakan predictability atau kepastian. Beberapa undang-undang dan peraturan pelaksanaannya ditafsirkan menurut siapa yang membacanya telah mendatangkan ketidakpastian bahkan kekhawatiran bagi pelaku ekonomi.

Kedua, undang-undang sebagai salah satu sumber hukum harus bisa menciptakan stability (stabilitas). Yaitu dapat mengakomodir, kepentingan-kepentingan yang saling bersaing di masyarakat, antara lain, yaitu kepentingan untuk memberantas korupsi dan kepentingan untuk mendapat kepastian hukum.

Ketiga, undang-undang sebagai salah satu sumber hukum harus bisa menciptkan fairness (keadilan). Beberapa undang-undang dan peraturan pelaksanaannya serta penerapannya tidak mendatangkan keadilan. Perbutan-perbuatan yang dianggap melanggar tindak pidana tidak bisa didasarkan kepada asumsi, sebagaimana pengertian kerugian Negara dalam perspektif UU PTPK, tetapi kepada sesuatu yang pasti terjadi, tentunya adalah definisi yang ditetapkan di dalam UU Perbendaharaan Negara.

Dengan telah berlakunya Undang-Undang Nomor 17Tahun 2004 Perbendaharaan Negara, rumusan kerugian Negara mengalami pergeseran makna. Oleh karena terdapat dua undang-undang yang merumuskan hal kerugian Negara, maka semestinya undang-undang yang lebih kemudian yang bakal berlaku mengikat. Dalam hal ini adalah UU Perbendaharaan Negara.

Kenyataan ketidaksinkronan pengertian kerugian Negara dalam UU PTPK dan UU Perbendaharaan Negara menyebabkan tidak adanya batasan kerugian Negara yang bersifat tunggal. Padahal sebuah batasan yang tunggal diperlukan untuk menentukan terjadi tidaknya kerugian Negara. Dalam hal ini yang dimaksud batasan adalah ukuran-ukuran yang menjadi tolak ukur terjadinya kerugian Negara. Berangkat dari kenyataan tersebut, disertai penjelasan beberapa ahli  di atas, dalam tulisan ini pengertian kerugian Negara diambil  dari perspektif UU Perbendaharaan Negara untuk menentukan batasan kerugian Negara.

Pasal 1 angka 22 UU Perbendaharaan Negara menyebutkan kerugian Negara adalah kekurangan uang, surat berharga, dan barang, yang nyata dan pasti jumlahnya sebagai akibat perbuatan melawan hukum baik sengaja maupun lalai. Pemahaman kerugian Negara ini dapat disimpulkan mengandung tiga unsur, yaitu:

  1. Berkurangnya keuangan Negara;
  2. Bersifat nyata dan pasti jumlahnya;
  3. Sebagai akibat perbuatan melawan hukum.

Terpenuhi tidaknya ketiga unsur inilah yang penulis buktikan untuk menentukan terjadi tidaknya kerugian Negara dalam proses penyelamatan Bank Century.

Pembuktian Unsur-Unsur Kerugian Negara dalam Proses Penyelamatan Bank Century

1. Berkurangnya keuangan Negara

Penyelamatan Bank Century mengharuskan Lembaga Penjamin Simpanan (LPS) menanggung seluruh biaya serta mengambil alih kendali bank tanpa mengikutsertakan pemilik dan pemegan saham lama. Menkanisme yang digunakan LPS adalah penyertaan modal sementara dengan total penggunaan dana Rp 6,7 triliun. Berkaitan dengan batasan kerugian Negara yang hanya terjadi dalam ranah keuangan negara, maka untuk menentukan terjadi tidaknya kerugian Negara harus diketahui status keuangan LPS.

Pasal 81 ayat (1) dan ayat (2) Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan (selanjutnya disebut UU LPS) menyebutkan modal awal LPS ditetapkan sekurang-kurangnya Rp 4 Triliun dan sebesar-besarnya Rp 8 Triliun. Modal awal LPS tersebut merupakan asset Negara yang dipisahkan. Selain modal awal, kekayaan LPS juga berasal dari premi yang dibayarkan bank-bank yang dijamin oleh LPS. Sebagian pihak yang berpendapat telah terjadi kerugian Negara mendasarkan asalan pada kenyataan bahwa modal LPS berasal dari APBN.

Oleh karena itu, pertanggungjawabannya juga tunduk dalam mekanisme APBN. Perlu diingat, dalam UU Keuangan Negara, kekayaan Negara yang dipisahkan masuk dalam ranah keuangan Negara. Menurut Siswo Sujanto, “Negara” dalam UU Keuangan Negara mengandung dua persepesi. Pertama, Negara dipersepsikan seabgai pemegang kekuasaan (ototritas) yang mendapat mandat dari rakyat untuk menyediakan dan membela kepentingan masyarakat (public interest). Kedua, Negara dilihat tidak semata sebagai otoritas melainkan juga individu. Hal ini terkait dengan tindakan ataupun langkah-langkah pemerintah di bidang perekonomian melalui sistem pengeluarannya yang tidak lagi dapat dibedakan dengan individu pelaku ekonomi pada umumnya.

Peran  pemerintah sebgai otoritas selalu berorientasi kepada pemenuhan pelayanan public yang dibiyai melalui sektor perpajakan atau penerimaan lain. Oleh karena itu, layanan tersebut diberikan secara cuma-cuma kepada masyarakat dalam bentuk barang kebutuhan umum. Sebaliknya, peran Negara sebgai individu pelaku ekonomi berorientasi  kepada pemumpukan keuntungan. Berkaitan dengan pembedaan tersebut, dikenal konsep kekayaan Negara yang tidak dipisahkan dan kekayaan negara yang dipisahkan. Kekayaan negara yang tidak dipisahkan adlaah kekayaan Negara yang digunakan untuk mendukung kegiatan pemerintah sebagai otoritas dan dikelola dengan sistem APBN, sedang kekayaan negara  yang dipisahkan adalah kekayaan Negara yang digunakan dalam rangka pelaksanaan peran sebagai individu pelaku ekonomi pada umumnya yang tidak melalui sistem APBN.

Maka, dengan menggunakan alur berpikir dalam kerangka UU Keuangan Negara tersebut, kekayaan Negara yang dipisahkan/ditanamkan pada LPS termasuk dalam lingkup keuangan Negara, namun aktiva dan pasiva LPS tidak termasuk neraca APBN. Penyertaan modal pemerintah dalam LPS merupakan kekayaan Negara yang dipisahkan yang pengelolaannya tunduk berdasarkan peraturan perundang-undangan yang mengatur tentang LPS dan tindak tunduk pada administrasi keuangan Negara. Uang yang dikeluarkan oleh LPS dalam menangani Bank Century dalam bentuk penyertaan modal sementara tidak masuk dalam pengertian peneluaran Negara.

Pemetaan sedikit berbeda bila dilakukan sesuai pendapat Hekinus Manao tentang kekayaan yang dipisahkan. Menurut Hekinus Manao, keuangan Negara dengan uang Negara harus dibedakan. Sesuai dengan UU keuangan Negara, yang disebut keuangan Negara adalah semua hak dan kewajiban Negara yang dapat dinilai dengan uang serta segala sesuatu, baik berupa uang maupun barang yang dapat dijadikan milik Negara berhubungan dengan pelaksanaan hak dan kewajiban itu. Keuangan Negara meliputi hak Negara memungut pajak, mengeluarkan dan mengedarkan uang, melakukan pinjaman, menyleenggarakan tugas layanan umum pemerintah Negara, dan membayar tagian pihak ketiga, selain juga penerimaan dan pengeluaran daerah serta surat berharga, seperti piutang, kekayaan yang dipisahkan, kekayaan pihak lain dalam rangka penyelenggaraan tugas pemerintah, dan kekayaan pihak lain di mana fasilitas Negara digunakan.

Adapun uang Negara adalah uang yang dipisahkan bendahara umum Negara. Hal ini sesuai dengan Peraturan Pemerintah Nomor 39 Tahun 2007 tentang pengelolaan Uang Negara/Daerah. artinya tidak semua keuangan Negara adalah uang Negara. Masih menurut Hekinus, dalam hal penyertaan modal lewat LPS di Bank Century bukan uang Negara meski termasuk keuangan Negara. Alasanannya, meski modal awal masuk dari APBN, itu bukan lagi uang Negara melainkan kekayaan Negara yang dipisahkan. Sebab, sudah bercampur dengan premi yang disetorkan bank peserta penjamin. Dana itu tidak lagi dikelola bendahara umum Negara dan bendahara umum Negara tidak bisa mengambil lagi dana itu. Dana LPS bukan lagi uang Negara, tetapi kekayaan Negara yang dipisahkan. Penggunaan dan itu tunduk pada rezim hukum atau aturan LPS, bukan UU APBN.

Sebagai perbandingan adalah perselisihan antara MA dengan BPK menyangkut biaya perkara. MA menyatakan uang titipan itu bukan uang Negara, sedangkan BPK menilai sebagai uang Negara. Dalam hal ini BPK benar karena uang itu dikelola bendahara umum di pengadilan atau di MA. Dana itu masuk kategori uang ngera.

Sementara bila mendasarkan pada pendapat Arifin P. Soeria Atmaja yang dengan tegas meletakkan kekayaan Negara yang dipisahkan di luar ranah keuangan Negara, maka seluruh kekayaan LPS tidak bsia dipertanggungjawabkan dalam ranah keuangan Negara. Hal ini disebabkan karena keuangan yang dipisahkan sebagai akibat tindakan hukum tersebut sudah tidak tunduk lagi pada ketentuan perundang-undangan di bidang hukum public. Telah terjadi transformasi status hukum uang negera (uang public) menjadi uang perseroan (uang privat). Konsekuensi ini tentu berlaku pula untuk status hukum keuangan LPS yang berasal dari APBN.

Erman Rajagukguk juga menekankan transformasi status hukum kekayaan Negara yang dipisahkan sebagai modal awal LPS dengan analogi pendirian suatu badan hukum berupa perseroan terbatas.

“Kalau saya menyetor modal berupa tanah saya yang saya pisahkan dari kekayaan saya ketika perseroan terbatas sudah berstatus badan hukum, saya tidak bisa menyatakan tanah tersebut adalah milik saya lagi. Tanah tersebut yang menjadi modal perseoran adalah tanah kekayaan perseroan sebagai badan hukum. Bila perseroan mendapat uang dari hasil usahanya, tidak bsia saya mengatakan itu milik saya. Begitu pula LPS yang mendapat premi dari penjaminan simpanan nasabah pada bank-bank yang ikut serta dalam program LPS, premi tersebut adalah uang LPS bukan uang Negara.”

Berdasarkan pengumuman LPS Nomor Peng.005/KE/XII/2009 tentang Langkah-Langkah Penanganan Bank Century oleh LPS dijelaskan hal-hal sebagai berikut:

  1. Dalam rangka penganganan Bank Century, LPS telah menyetor biaya penangangan yang merupakan penyertaan modal sementara LPS pada Bank Century dengan total sebesar Rp6,76 Triliun untuk memenuhi ketentuan tingkat kesehatan bank.
  2. Biaya penanganan tersebut merupakan tambahan modal Bank Century yang disetorkan secara tunai sebesar Rp5,31 triliun dan dalam bentuk penyerahan Surat Utang Negara senilai Rp1,45 Triliun. Dalam rangka memastikan adanya akuntabilitas yang memadai, penetapan biaya penanganan dilakukan dalam 4 tahap yang merupakan satu kesatuan yang didasarkan pada data/assessment dari Bank Indonesia dan Kantor Akuntan Publik (KAP). Penetapan biaya penanganan dilakukan pada tanggal 23 November 2008 sebesar Rp2,77 triliun, tanggal 5 Desember 2008 sebesar Rp 2,20 triliun, tanggal 3 Februari 2009 sebesar Rp1,16 Triliun, dan tanggal 21 Juli 2009 sebesar Rp630 miliyar.
  3. Sumber dana untuk penyertaan modal sementara berasal dari kekayaan LPS yang sampai akhir bulan Oktober 2009 berjumlah Rp18 Triliun, termasuk penyertaan modal sementara pada Bank Century Rp6,76 triliun. Kekayaan tersebut terutama berasal dari mdoal awal sebesar Rp4 triliun, penerimaan premi dari bank peserta penjamin selama 4 tahun sebesar Rp12,9 Triliun dan hasil investasi SUN/BI. Dengan demikian, penyertaan modal sementara tersebut dapat tertutupi dari premi yang diterima.

Dari data di atas terlihat penyelamatan Bank Century belum menyentuh modal awal LPS yang berasal dari APBN sebesar Rp4 triliun. Kekayaan LPS untuk menangani bank gagal dari permi dan bukan dana APBN yang disetor, sebagai modal awal pada tahun 2004. Oleh karena itu, LPS tidak membutuhkan izin DPR untuk menggunakan dananya dalam rangka penanganan bank gagal. Kalaupun ada sebagaian pihak yang tetap menganggap modal awal LPS yang berasal dari kekayaan Negara yang dipisahkan sebagai bagian keuangan Negara yang harus turut dipertanggungjawabkan sebagaiamana mekanisme pertanggungjawaban dalam ranah hukum public, maka akan terbantahkan dengan sendirinya karena modal awal tersebut tetap utuh.

2. Sifat kerugian Negara yang Nyata dan Pasti Jumlahnya

UU perbendaharaan Negara mensyaratkan kerugian Negara harus bersifat nyata dan pasti jumlahnya. Frasa “nyata dan pasti jumlahnya” ditafsirkan sebagai kerugian yang benar-benar telah terjadi dan besarannya dapat diperkirakan dalam hitungan yang obyektif. Konsekuensi perumusan ini melahirkan benturan substansial terhadap perumusan kerugian Negara dalam UU PTPK, mengingat perumusan dalam UU PTPK mengakomodasi kerugian yang masih bersifat kemungkinan atau biasa disebut “kerugian potensial”.

Perbedaan ini menunjukkan adanya kehendak pembaharuan pemahaman kerugian Negara dari pembuat UU Perbendaharaan Negara. Dengan mensyaratkan kerugian Negara dari pembuatan UU Perbendaharaan Negara. Dengan mensyaratkan kerugian yang nyata dan pasti jumlahnya. Pembuat UU Perbendaharaan Negara menekankan sisi kepastian hukum. Rumusan frasa “yang nyata dan pasti jumlahnya” juga lebih memenuhi asa lex certa, artinya ketentuan tersebut harus jelas dan tidak membingungkan serta lex stricta, artinya ketentuan itu harus ditafsirkan secara sempit.

Penyelamatan Bank Century dilakukan melalui mekanisme penyertaan modal sementara. Menurut peraturan Lembaga Penjamin Simpanan No. 5/PLPS/2006 tentang Penanganan Bank Gagal Berdampak Sistemik, penyertaan modal sementara LPS adalah seluruh biaya penanganan bank gagal berdampak sistemik yang dikeluarkan oleh LPS untuk jangka waktu tertentu yang diperhitungkan sebagai penambahan modal disetor bank. Dengan penyertaan modal sementara LPS menanggung seluruh biaya penyelamatan Bank Century serta mengambil alih kendali bank tanpa mengikutsertakan pemilik dan pemegang saham lama.

Sifat penyertaan modal adalah sementara sehingga dana yang telah dikeluarkan LPS kelak akan kembali lagi menjadi asset LPS melalui mekanisme divestasi. Divestasi dilakukan dalam jangka waktu yang tidak boleh melebihi lima tahun setelah proses penyelamatan. Dalam hal ini, jangka waktu yang ditentukan UU LPS adalah tiga tahun pertama dan dapat diperpanjang dua tahun.

Dari fakta ini, unsur kerugian Negara yang harus nyata dan pasti jumlahnya tidak terpenuhi. Sampai saat ini Bank Century masiha ada dan beroperasi, hanya berganti nama menjadi Bank Mutiara. Hal yang sama juga disebutkan oleh Erma Rajagukguk:

“Dalam lima tahun LPS harus melepasakan penyertaan modal Bank Century (Bank Mutiara). Artinya, saham LPS pada Bank Century (Bank Mutiara) harus dijual kepada pihak lain atau dapat dijual kepada public melalui mekanisme pasar modal. Penjualan saham tersebut belum tentu mendatangkan kerugian”.

Memang ketika penjualan kembali asset dilakukan oleh LPS, kemungkinan terbesar tidak akan mencapai biaya penyertaan modal sebesar Rp6,76 triliun atau lebih. Tetapi yang terpenting di sini, unsur kerugian Negara yang nyata dan pasti jumlahnya tidak terpenuhi.

3. Perbuatan Melawan Hukum

UU Perbendaharaan Negara membatasi kerugian Negara hanya terjadi sebagai akibat perbuatan melawan hukum. Bila tak terjadi perbuatan melawan hukum, baik sengaja mapun kelalaian, maka tidak ada kerugian Negara.

Perbuatan melawan hukum merupakan istilah yang diterjemahkan dari bahasa Belanda, yaitu onrechtmatige dalam ranah perdata dan wederrechtelijk dalam ranah pidana. Dalam sistem common law perbuatan melawan hukum dikenal dengan istilah the law of tort atau unlawful act. Pengertian perbuatan melawan hukum baisanya terbagi dua, dalam arti sempit dan dalam arti luas. Perbuatan melawan hukum dalam arti sempit diartikan sebagai perbuatan yang hanya secara langsung melanggar peraturan hukum (yang tertulis). Sedang dalam arti luas, diartikan tidak saja yang secara langsung melanggar peraturan hukum (yang tertulis), tetapi meliputi perbuatan-perbuatan yang melanggar peraturan di lapangan kesusilaan, keagamaan, sopan santun.

Dalam konteks penyelamatan Bank Century, untuk membuktikan terjadi-tidaknya perbuatan melawan hukum harus dilihat dari dua hal. Pertama, legalitas peraturan perundang-undangan yang mendasari proses penyelamatan Bank Century. Kedua, kesesuaian kewenangan lembaga yang terlibat dalam proses penyelamatan dengan peraturan perundang-undangan. Kedua hal tersebut penulis uraikan sebgai berikut:

a. Legalitas peraturan perundang-undangan yang mendasari proses penyelamatan Bank Century.

Menyikapi indikasi krisis, pemerintah mengeluarkan tiga peraturan sebagai bagian antisipasi, yaitu Perppu Nomor 2 Tahun 2008 tentang Perubahan Kedua atas UU Nomor 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia, Perppu Nomor 3 Tahun 2008 tentang Perubahan Atas UU Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin Simpanan, dan Perppu Nomor 4 Tahun 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan (JPSK).

Dari ketiga perppu di atas kemudian bermasalah adalah Perppu No.4 Tahun 2008 tentang JPSK. Perppu ini menjadi dasar hukum pembentukan KSSK (Komite Stabilitas Sitem Keuangan) yang kemudian menetapakan Bank Century sebagai bank gagal berdampak sistemik. Perppu ini berlaku sejak 15 Oktober 22008, namun pada 18 Desember 2008 ditolak oleh DPR.

Menurut Fajrul Falakh, pengaturan perppu mengandung ketidakpastian yang tinggi, ditundukan kepada semangat pbirokrasi, dan rentan ditafsirkan hanya meneurut kepentingan pemerintah tanpa persetujuan DPR. Pertama, cakupan perppu begitu luas (“hal ikhwal”) dan makan kegentingan yang memaksa pemberlakukannya ditundukkan kepada subyektivitas presiden. Kedua, meski tak ditegaskan dalam konstitusi, perppu serta merta berlaku pasca penerbitannya. Kenyamanan pemerintah melalui perppu sering dicukupkan dengen menerbitkannya saat DPR tak bersidang.

Berkaitan dengan Perppu JPSK, masih menurut Fajrul Falakh, sifat kegentingan yang memaksa peneribatan Perppu JPSK belum diuji silang dengan penilaian banyak pihak di DPR. Padahal dengan berdasar Perppu inilah keputusan menalangi Bank Century dilakukan. Setelah ditolak DPR, implikasinya adalah penyertaan modal sementara LPS kepada Bank Century setelah 18 Desember 2008 tidak memiliki dasar hukum lagi. Bila tak memiliki dasar hukum tentu memenuhi unsur perbuatan melawan hukum. Artinya terjadi kerugian Negara.

Permasalahannya, penolakan DPR terhadap Perppu JPSK pada 18 Desember 2008 ternyata masih diperdebatkan. Erman Rajagukguk menafsirkan bahwa penolakan baru dilakukan dalam Rapat Paripurna DPR Rabu 30 September 2009. Dasar penafsiran ini adalah surat Ketua DPR kepada Presiden yang menyampaikan keputusan Rapat Paripurna DPR 18 Desember 2008. Dalam surat tersebut tidak terdapat kata-kata tidak menyetujui atau menerima Perppu JPSK. Ketua DPR dalam suratnya hanya menyatakan, “Menyepakati untuk meminta kepada pemerintah agar segera mengajukan Rancangan Undang-Undang tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan sbeelum tanggal 19 Januari 2009”.

Laporan komisi XI DPR mengenai Pembahasan Laporan Kemajuan Pemeriksaan Investigasi Kasus Bank Century dalam Rapat Paripurna DPR, Rabu 30 September 2009, menyatakan bahwa Komisi XI DPR menegaskan kembali sesuai dengan hasil Rapat Paripurna DPR tanggal 18 Desember 2008 tentang Jaring Pengaman Sistem Keuangan tidak mendapat persetujuan DPR. Dari kronologis inilah kemudian muncul penafsiran bahwa Perppu JPSK baru ditolak pada 30 September 2009.

Setelah 18 Desember 2008 memang status Perppu JPSK dalam wilayah abu-abu. Menurut Fajrul Falakh, seharusnya presiden mencabut perppu setelah DPR menolaknya (18 Desember 2008). Ternyata kegentingan diperpanjang karena DPR diminta menyetujui “akal-akalan” bahwa Perppu JPSK akan tidak berlaku setelah RUU JPSK 2009 disetujui DPR bersama Presiden. Padahal dalam Pasal 22 UUD 1945 sudah ditegaskan Presiden harus mencabut perppu jika DPR tak menyetujuinya.

Dari sini problematika berkaitan dengan Perppu JPSK adalah menentukan kapan perppu resmi tidak berlaku?  Pasal 25 ayat (3) Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundangan-Undangan menyebutkan bahwa dalam hal perppu ditolak oleh DPR maka perppu tersebut tidak berlaku. Pasal 25 ayat (4) menyebutkan dalam hal perppu ditolak DPR, Presiden mengajukan rancangan undang-undang tentang pencabutan perppu tersebut yang dapat mengatur pula segala akibat dari penolakan tersebut.

Bila mengacu pada dua ayat tersebut, dapat dipahami bahwa Perppu JPSK secara material tak berlaku setelah DPR menolak dalam sidang paripurna, yaitu 18 Desember 2008. Sedangkan secara formal, Perppu JPSK baru tidak berlaku bila telah ada undang-undang yang secara resmi mencabutnya.

Namun, kalaupun secara yuridis Perppu JPSK tidak berlaku semenjak 18 Desember 2008, Pemerintah dalam hal ini Menteri Keuangan selaku Ketua KSSK menyatakan bahwa penyelamatan Bank Century dengan pengucuran dana Rp 6,76 triliiun didasarkan pada Undang-Undang Lembaga Penjamin Simpanan. Pernyataan ini sesuai dengan pasal 21 ayat (3) UU Lembaga Penjamin Simpanan yang berbunyi “LPS melakukan penangan bank gagal yang berdampak sistemik setelah Komite Koordinasi menyerahkan penanganannya kepada LPS”.

Sekalipun tak bisa dihindari adanya kesan bahwa penggunaan UU Lembaga Penjamin Simpanan sebagai dasar hukum pengucuran dana penyertaan modal sementara adalah bentuk “kelitan hukum”, tetapi secara yuridis memang dimungkinkan. Tak ada peraturan yang dilanggar.

Oleh karena itu, bila ada anggapan pengucuran dana penyertaan modal sementara merupakan perbuatan melawan hukum, maka dengan sendirinya akan terbantahkan, karena sudah sesuai dengan UU Lemabaga Penjamin Simpanan.

b. Legalitas lembaga-lembaga yang terlibat dalam proses penyelamatan

Penyelamatan Bank Century melibatkan Bank Indonesia, KSSK,  Komite Koordinasi, dan LPS. Dari keempat lembaga ini, BPK dalam Laporan Hasil Pemeriksaan Investigasi atas Kasus Bank Century secara khusus menyoroti keberadaan Komite Koordinasi.  BPK berkesimpulan bahwa dari semua ketentuan yang ada, menunjukan pada saat penyerahan Bank Century dari Komite Koordinasi kepada LPS tanggal 21 November 2008, kelembagaan Komite Koordinasi yang beranggotakan Menteri Keuangan (sebagai Ketua), Gubernur BI (sebagai anggota), dan ketua dewan komisioner LPS (sebagai anggota) belum pernah dibentuk berdasarkan undang-undang sebagaimana dimaksud dalam Penjelasan Pasal 2 ayat (2) UU Nomor 24 tentang Lembaga Penjamin Simpanan, sehingga dapat mempengaruhi status hukum atas keberadaan lembaga KK dan penanganan Bank Century oleh LPS.

Untuk menelaah laporan BPK,  alangkah baik jika kita merekonstruksi sejarah pembentukan Komite Koordinasi. Komite Koordinasi berawal dari amanat Pasal 11 ayat (5) UU Nomor 3 Tahun 2004 tentang Bank Indonesia yang mengehndaki ketentuan dan tata cara pengambilan keputusan mengenai kesulitan keuangan bank yang berdampak sistemik agar diatur dalam undang-undang tersendiri. Penjelasan Umum UU Nomor 3 Tahun 2004 menyebutkan yang dimaksud dengan undang-undang tersendiri adalah undang-undang jarring pengaman sistem keuangan.

Pada 17 Maret 2004 Menteri Keuangan dan Gubernur BI menandatangani nota kesepakatan yang menyepakati pembentukan Komite Koordinasi, terdiri dari Menteri Keuangnan dan Gubernur BI. Dasar pemikiran pelibatan bersama Menteri Keuangan dan Gubernur BI dalam Komite Koordinasi adalah tidak dapatnya keputusan untuk menetapkan bank yang berdampak sistemik yang berimplikasi pada pembebanan APBN hanya diputuskan secara sendiri-sendiri. Oleh karena itu, Menteri Keuangan dan Gubernur BI menyepakati bahwa keputusan seperti itu akan disepakati dalam satu wadah dengan nama Komite Koordinasi.

Pada tahun 2004 disahkan Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2004 tentang Lembaga Penjamin SImpanan. UU ini berlaku efektif sejak tanggal 22 Sepetember 2005. Dalam ketentuan Pasal 1 butir 9 UU LPS disebutkan “Komite Koordinasi adalah komite yang beranggotakan Menteri Keuangan, LPP, bank Indonesia, dan Lembaga Penjamin Simpananyang memutuskan kebijakan penyelesaian dan penanganan suatu bank gagal yang ditenggarai berdampak sistemik.” Dalam ketentuan Pasal 21 ayat (3) diatur bahwa LPS melakukan penanganan bank gagal yang berdamapak sistemik setelah Komite Koordinasi menyerahkan penanganannya kepada LPS.

Terdapat perbedaan ketentuan keanggotaan Komite Koordinasi dalam Nota Kesepakatan dengan UU LPS. Nota Kesepakatan menyatakan bahwa Komite Koordinasi terdiri dari Menteri Keuangan dan Gubernur BI dengan Menteri Keuangan sebagai Ketua (Pasal 4 Nota Kepekatan), sedangkan UU LPS menyatakan bahwa Komite Koordinasi beranggotakan Menteri Keuangan, Lembaga Pengawas Perbankan, Bank Indonesia, dan Lembaga Penjamin Simpanan. Perbedaan ini dapat dijelaskan, karena dengan berlakunya UU LPS, sebagian fungsi BI terkait dengan resolusi bank beralih dari BI ke LPS. Oleh karena itu, keanggotaan Komite Koordinasi bukan hanya Menteri Keuangan dan Gubernur BI, tetapi juga ditambah dengan Ketua Dewan Komisioner LPS.

Untuk memperlancar tugas Komite Koordinasi, melalui Keputusan Bersama Menteri Keuangan, Gubernur Bank Indonesia dan Ketua Dewan Komisioner Lembaga Penjamin Simapanan pada tahun 2005 (Nomor:609/KMK.05/2005; Nomor 7/100/KEP.GBI/2005;Nomor 019/DK-LPS/XII/2005) yang kemudian diperbaharui dengan Keputusan Bersama (Nomor: 299/KMK.010/2007; Nomor: 9/27/KEP.GBI/2007; Nomor 015/DK-LPS/VI/2007 tanggal 29 Juni 2007) dibentuk Forum Stabilitas Sistem Keuangan (FSSK) yang antara lain mempunyai fungsi menunjang pelaksanaan tugas Komite Koordinasi dalam rangka pengambilan keputusan terhadap Bank bermasalah yang ditenggarai berdampak sistemik.

FSSK telah secara aktif melaksanakan tugas yang diamanatkan Komite Koordinasi selama periode 2007-2008. Aktivitas-aktivitas yang telah dilakukan oleh FSSK diantaranya:

  1. Menyusun crisis management protocol (CMP) yang merupakan mekanisme dan tata cara koordinasi antar otoritas yang bertanggung jawab dalam menjaga stabilitas sistem keuangan.
  2. Melakaukan kegiatan monitoring secara rutin terhadap perkembangan sistem keuangan Indonesia dengan ememtakan risiko-risiko keuangan yang timbul baik dari kondisi domestic maupun global.

Kronologis FSSK inilah yang mendasari keyakinan bahwa Komite Koordinasi telah beroperasi secara efektif sebelum penanganan Bank Century. Dengan demikian Komite Koordinasi sudah sah ada atau terbentuk, baik demi undang-undang, mapun dari kenyataan.

Terhadap kesimpulan BPK, terdapat ketidakkonsistenan UU Lembaga Penjamin Simpanan yang menjadi acuan BPK. Dalam penjelasan Pasal 21 ayat (2) disebutkan bahwa Komite Koordinasi adalah komite yang akan dibentuk berdasarkan undang-undang sebagaimana dimaksud dalam pasal 11 ayat (5) UU Nomor 3 Tahun 2004 tentang perubahan atas UU Nomor 23 Tahun 1999 tentang BI. Penjelasan Pasal  21 ayat (2) inilah yang menjadi dasar laporan BPK bahwa KK sebenarnya belum pernah dibentuk, karena belum ada undang-undang yang secara khusus mengatur pembentukannya. Sementara dalam Perppu JPSK yang diatur justru pembentukan dan tugas KSSK bukan Komite Koordinasi. Perppu JPSK juga tak mengatur hubungan kerja antara Komite Koordinasi dengan KSSK. Pasal 11 ayat (5) UU BI yang menjadi rujukan Penjelasan Pasal 21 ayat (2) mengatur “ketentuan dan tata cara pengambilan keputusan mengenai kesulitan keuangan Bank yang berdampak sistemik”. Jadi hanya yang mengenai “berdampak sistemtik” bukan mengenai yang “tidak berdampak sistemik”.

Padahal rumusan Pasal 21 ayat (2) UU LPS justru untuk masalah “yang tidak berdampak sistemik”. Bunyi selengkapnya Pasal 21 ayat (2) tersebut adalah “LPS melakukan penyelesaian banak gagal yang tidak berdampak ssitemik setelah LPP atau Komite Koordinasi menyerahkan penyelesaiannya kepada LPS”. Artinya Penjelasan Pasal 21 ayat (2) UU LPS tersebut yang merujuk pada Pasal 11 ayat (5)UU BI adalah tidak tepat, atau salah tempat, karena Pasal 11 ayat (5) tersebut berhubungan dengan bank kesulitan keuangan yang berdampak sistemik sedangkan Pasal 21 ayat (2) UU LPS adlah megnenai bank gagal yang tidak bedampak sistemik. Jadi Penjelasan Pasal 21 ayat (2) UU LPS itu telah merujuk secara tidak sesuai, sehingga menjadi kehilangan arti. Dari sini dapat disimpulkan bahwa laporan BPK telah kehilangan pijakan yuridisnya.

Ketidaksinkronan Pasal 21 ayat (2) dengan penjelasannya.

Pasal 21 ayat (2) UU No. 4 Tahun 2004

Penjelasan Pasal 21 ayat (2) UU No.4 tahun 2004

Pasal 11 ayat (5) UU Nomor 3 Tahun 2004

LPS melakukan penyelesaian bank gagal yang tidak berdampak sistemik setelah LPP atau Komite Koordinasi menyerahkan penyelesaiannya kepada LPS. Komite Koordinasi adalah komite yang akan dibentuk berdasarkan Undang-Undang sebagaimana dimaksud dalam pasal 11 ayat (5) Undang-Undang Nomor 3 Tahun 2004 tentang Perubahan atas Undang-Undang Tahun 23 Tahun 1999 tentang Bank Indonesia. Ketentuan dan tata cara pengambilan keputusan mengenai kesulitan keuangan bank yang berdampak sistemik, pemberian fasilitas pembiayaan darurat, dan sumber pendanaan yang berasal dari APBN diatur dalam undang-undang tersendiri, yang ditetapkan selambat-lambatnya akhir tahun 2004.

Dari table di atas tampak ketidaksesuaian atnara rumusan Pasal 21 ayat (2) dengan Penjelasannya. Konteks Pasal 21 ayat (2) adalah penyelesaian bank gagal yang tidak berdampak sistemik, sedang penjelasannya justru merujuk Pasal 11 ayat (5) UU Nomor 3 Tahun 2004 yang berkonteks kesulitan keuangan bank yang berdampak sistemik.

Simpulan (?)

Dengan menggunakan batasan kerugian Negara dalam Pasal 1 angka 22 UU Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara, dapat disimpulkan bahwa penyelamatan Bank Century tidak menyebabkan terjadinya kerugian Negara, dengan alas an sebagai berikut:

  1. Penyertaan Modal Sementara yang dilakukan oleh LPS tidak menggunakan keuangan negara, tetapi menggunakan keuangan LPS yang terdiri dari kekayaan Negara yang dipisahkan dan akumulasi premi bank peserta penjaminan LPS.
  2. Sampai saat ini Bank Century masih beroperasi, tetapi berganti nama menjadi Bank Mutiara dalam pengelolaan LPS. Sesuai dengan mekanisme penyertaan modal semntara, dalam jangka waktu lima tahun asset Bank Mutiara harus dilepas ke public, sehingga unsur kerugian Negara yang bersifat nyata dan pasti jumlahnya tidak terpenuhi.
  3. Penyelamatan Bank Century tidak dilakukan dengan cara melawan hukum, dikarenakan dua hal:
    1. Legalitas peraturan perundang-undangan yang mendasari proses penyelematan Bank Century.
    2. Legalitas lembaga-lembaga yang terlibat dalam proses penyelamatan Bank Century.

Sumber: Buletin Perbendaharaan Vol II/2012

Tinggalkan Balasan

Isikan data di bawah atau klik salah satu ikon untuk log in:

Logo WordPress.com

You are commenting using your WordPress.com account. Logout / Ubah )

Gambar Twitter

You are commenting using your Twitter account. Logout / Ubah )

Foto Facebook

You are commenting using your Facebook account. Logout / Ubah )

Foto Google+

You are commenting using your Google+ account. Logout / Ubah )

Connecting to %s